Развитие чиновной системы. Значение первого свода законов для государственного управления

С приходом к власти нового императора – Николая II – самодержавие в России претерпело существенные изменения. И большинство из них проходило через призму личностного восприятия последнего из Романовых.

К концу XIX века стало очевидным, что самодержавие изжило себя, превратившись в устаревшую форму правления, тормозившую развитие страны. К числу самых заметных отрицательных черт сложившейся формы власти можно отнести раздутый бюрократический аппарат, отсутствие гибкой системы самоуправления на местах, порождавшей вынужденный рост надзорных и исполнительных органов, резкое расслоение общества. В попытках внести изменения в существующую систему правления были предприняты некоторые реформы, ограничивающие самодержавие.

К числу таких реформ относятся выборы в Государственную Думу. На этот орган были переложены некоторые законодательные функции центральной власти. Была инициирована аграрная реформа, целью которой стал пересмотр земельных отношений.

Эволюция самодержавия

Социально-экономическое положение Российской империи на рубеже XIX-XX веков

Предлагаемый проект выражает взгляды российских либералов (правого крыла будущей кадетской партии). Его основным автором является известный правовед Сергей Андреевич Муромцев (1850-1910). Он был сыном полковника и орловского помещика, окончил юридический факультет Московского университета, служил его доцентом (1875-1877), экстраординарным (1877-1878) и ординарным (1878-1884) профессором, был секретарем юридического факультета (1880-1884) и проректором (1880-1881). С 1870-х гг. входил в Юридическое общество при университете, в 1880-1899 был его председателем, в 1878-1892 был соредактором журнала "Юридический вестник", активно печатался и в других периодических изданиях. Выступал за продолжение Великих реформ. В 1884 Муромцев был уволен из университета министром народного просвещения И.Д. Деляновым, недовольным общественной деятельностью профессора. После этого Муромцев занимался адвокатской практикой, а также был земским и городским гласным в Москве и Тульской губернии, был председателем финансовой комиссии Московского губернского земского собрания. С 1903 г. он участвовал в земском либеральном движении, в 1905 вступил в Конституционно-демократическую партию и был избран в ее ЦК, однако в ее узкое руководство не входил.

В 1906 г. Муромцев был избран в I Государственную думу от Москвы и по предложению кадетской фракции стал ее председателем. Он внес огромный вклад в организацию ее работы и был одним из авторов проекта Наказа (регламента). После роспуска Думы Муромцев подписал (скорее из партийной дисциплины) Выборгское воззвание с призывом отказываться от платежа налогов и исполнения воинской повинности, за что был приговорен к 3 месяцам тюрьмы с лишением избирательных прав.

Предлагаемый вниманию читателей документ был написан Муромцевым с участием другого будущего деятеля кадетской партии, приват-доцента государственного права Московского университета, помещика и земского гласного Ф.Ф. Кокошкина (1871-1918). В основе проекта лежали основные требования кадетов: выборы парламента всеобщим и равным голосованием (с завышением впрочем, представительства городов) и ответственность перед ним правительства. Также бросается в глаза отсутствие постановления о неприкосновенности собственности. В то же время проект подчёркивает роль императора как главы государства и сохраняет формы и ряд второстепенных положений предшествующего законодательства.

Этот документ оказал некоторое влияние (главным образом редакционное) на Основные законы 1906 г., а именно на их главы 8-9. Проект приводится с сокращениями.

РАЗДЕЛ ПЕРВЫЙ. О законах.

1. Империя Российская управляется на твердых основаниях законов, издаваемых в порядке, сим основным законом установленном.

3. Каждый закон имеет силу только на будущее время, кроме того случая, когда в самом законе постановлено, что сила его распространяется и на время предшествующее.

4. Все издаваемые законы не должны противоречить положениям сего основного закона.

5. Проекты законов исходят от Императорской власти или от Государственной Думы и не иначе получают силу закона, как по одобрении Государственной Думы и по утверждении Императором за собственноручным Его Величества подписанием.

6. Законы обнародуются во всеобщее сведение правительствующим сенатом посредством напечатания в установленном порядке и прежде обнародования в действие не приводятся.

7. Законодательный постановления не подлежат обнародованию, если порядок их издания не соответствует положениям сего основного закона, или когда таковые постановления нарушают в чем-либо точный смысл сего основного закона (ст. 4-я).

8. Судебные установления отказывают в применении законодательных постановлений, хотя бы обнародованных в виде законов, когда таковые постановления нарушают своим содержанием точный смысл сего основного закона (ст. 4-я).

12. Указы и другие акты Императора, последовавшие в порядке верховного управления, обращаются к исполнению не иначе, как по скрепе государственного канцлера или одного из министров, которые своею скрепою принимают на себя за них ответственность.

13. Образ исполнения законов, поскольку не предопределен в самом закон, может быть устанавливаем указами Императора. Указы, дополняющие закон, могут быть издаваемы лишь в случае, если издание их предусмотрено теми самыми законами, которые означенными указами дополняются.

Таковые указы подлежать обнародованию в порядке, для законов определенном (ст. 6 и 7-я).

14. Нарушающее законы распоряжение правительственного места или лица не имеет ни для кого обязательной силы…

РАЗДЕЛ ВТОРОЙ. О правах российских граждан.

15. Условия и порядок приобретения и утраты прав российского гражданства определяются законом.

16. Все российские граждане, не взирая на различие их племенного происхождения, веры, или сословного положения, в отношении их политических и гражданских прав равны пред законом.

17. Все российские граждане свободны в исповедании веры. Никто не может быть преследуем за исповедуемые им верования или убеждения, ни понуждаем к соблюдению религиозных обрядов; никому не возбраняется выход и оставление исповедуемой им веры.

19. Никто не может подлежать преследованию иначе, как в порядке, законом определенном.

20. Никто не может быть задержан иначе, как по основаниям, определенным в законе.

21. Всякое задержанное лицо в городах и других местах пребывания судебной власти в течение 24-х часов, а в прочих местностях империи не позднее как в течение трех суток со времени задержания, должно быть или освобождено, или представлено судебной власти, которая, по немедленном рассмотрении обстоятельств задержания, или освобождает задержанного, или постановляет, с объявлением оснований, о дальнейшем его задержании. Для отдаленных сельских местностей, где соблюдение вышеуказанного срока представится невозможным, он может быть продлен особым законом.

22. Каждый, кому станет известно о задержании кого-либо другого, имеет право заявить с том ближайшему судье, который по такому заявлению исследует наличность законных оснований к задержанию или его продолжению.

23. Никто не может быть судим иным судом, кроме того, которому его деяние во время учинения было по закону подсудно, и подвергнут другому наказанию, кроме того, которое за его деяние во время учинения было законом установлено.

24. Никакие кары, взыскания или ограничения в пользовании правами не могут быть налагаемы на частных лиц какою-либо иною властью, кроме судебной.

25. Без согласия хозяина помещения вход в оное, а равно производство в нем обыска или выемки, допускается не иначе, как в случаях и порядке, законом определенных.

26. Частная переписка и иная всякого рода корреспонденция не подлежит задержанию, вскрытию и прочтению иначе; как по постановлению судебной власти в случаях и порядке, законом определенных.

27. Каждый волен, не снабжая себя паспортом или иным удостоверением личности, в общих пределах, установленных законом, свободно избирать и менять свое местожительство и занятие, приобретать повсюду имущество, движимое и недвижимое, беспрепятственно перемещаться внутри государства и выезжать за его пределы.

Законом может быть ограничено право выезда за границу только в видах предупреждения уклонения от отбывания воинской повинности или от суда и следствия.

28. Каждый волен, в пределах, установленных законом, высказывать изустно и письменно свои мысли, а равно обнародовать их и распространять путем печати или иными способами.

29. Никакая цензура не допускается.

30. Все российские граждане вольны собираться как в закрытых помещениях, так и под открытым небом, мирно и без оружия, не испрашивая на то предварительного разрешения.

Условия предуведомления местных властей о предстоящих собраниях, присутствия сих властей на собраниях и обязательного закрытия сих последних, а также ограничения мест для собраний под открытым небом, определяются не иначе, как законом.

31. Все российские граждане вольны составлять общества и союзы в целях, не противных уголовным законам, не испрашивая на то предварительного разрешения.

Условия осведомления власти о составлении обществ и их обязательного, в случаях нарушения ими уголовного закона, закрытия определяются не иначе, как законом.

32. Условия и порядок сообщения обществам и союзам прав юридического лица определяются законом.

33. Все российские граждане имеют право обращаться к государственным властям с ходатайствами по предметам общественных и государственных нужд.

34. Иностранцы пользуются правами, предоставленными российским гражданам, с соблюдением ограничений, установленных в законах.

35. Законом могут быть установлены изъятия из действия статей 21, 27, 28, 30, 31-й настоящего основного закона для лиц, состоящих на действительной военной службе, и для местностей, объявленных на военном положении.

Вне района военных действий военное положение каждый раз может быть вводимо лишь посредством издания о том особого закона на срок не более шести месяцев.

РАЗДЕЛ ТРЕТИЙ. Учреждение Государственной Думы.

Глава первая. О составе и порядке образования Государственной Думы.

36. Государственная Дума образуется собраниями доверием народа облеченных, избранных от населения лиц, призываемых сим избранием к участию в осуществлении законодательной власти и в делах высшего государственного управления.

37. Государственная Дума разделяется на две палаты: земскую палату и палату народных представителей.

38. Земская палата состоять из государственных гласных, избираемых губернскими земскими или областными собраниями и городскими Думами городов, с населением свыше 100,000 жителей.

39. От губерний и областей с населением до 1.000.000 жителей избирается по два государственных гласных, с населением от 1.000.000 до 2.000.000-по три, от 2-3-х милл.-по четыре, свыше 3-х милл.-по пяти. От городов с населением от 100 до 200 т. жителей избирается по одному государственному гласному; от 200 до 400 тыс.-по два, от 400 тыс. до 1 милл.-по три, свыше 1 милл.- по четыре…

40. Государственные гласные избираются из числа лиц, могущих быть народными представителями...

41. Избрание государственных гласных производится в земских собраниях в течение первой очередной их сессии и в городских Думах в одном из первых трех заседаний после обновления их состава; с последовавшим избранием государственных гласных нового состава прекращаются полномочия государственных гласных прежнего состава…

42. Палата народных представителей избирается населением посредством всеобщего, равного, прямого и закрытого голосования.

43. Право участия в выборах народных представителей принадлежит каждому российскому гражданину мужского пола, достигшему 25-летняго возраста, за исключением: 1) лиц, состоящих под опекой или попечительством; 2) лиц, объявленных несостоятельными должниками, кроме признанных не частными; 3) лиц, лишенных прав по судебным приговорам, на срок такового лишения; 4) лиц, призреваемых в благотворительных заведениях; 5) лиц, состоящих на действительной военной службе, и 6) лиц, занимающих должности губернаторов и вице-губернаторов, чинов прокурорского надзора и полиции.

46. Срок полномочий палаты народных представителей каждого состава четырехлетний, считая со дня открытия первого собрания палаты после ее избрания.

47. Указом Императора палата народных представителей может быть распущена и ранее назначенного в ст. 46-й четырехлетнего срока.

48. Выборы народных представителей… назначаются Императорскими указами на один для всей империи воскресный день. День выборов должен следовать не ранее трех месяцев и не позже шести месяцев по обнародовании указа. В случае досрочного распущения палаты (ст. 47) в указе о распущении должен быть назначен вместе с тем и день новых общих выборов, с соблюдением вышеозначенных сроков.

50. Отведенные палатам за счет государственной казны для занятий здания с прилегающею к ним местностью в черте, установленной особым законом, состоят в исключительном распоряжении самих палат по принадлежности.

Глава вторая. О членах Государственной Думы.

55. Состоящие на государственной службе, будучи избраны в члены Государственной Думы, не нуждаются в разрешении своего начальства для вступления в ее состав и для явки в ее собрания.

56. Члены Государственной Думы не могут быть жалуемы чинами, орденами или придворными званиями, а также арендами или какими-либо иными имущественными выдачами.

57. Члены Государственной Думы утрачивают свое звание, если, не состоя на Государственной службе, вступают в оную на должность, сопряженную с чинопроизводством или получением от казны какого-либо оклада содержания, или, если, состоя уже на государственной службе, назначаются на должность высшую по классу, либо сопряженную с получением от казны высшего оклада содержания.

Правило настоящей статьи не распространяется на случай назначения члена Государственной Думы министром.

59. Кроме смерти и случаев, предусмотренных в ст. 52, 53 и 57-й, члены Государственной Думы почитаются также выбывшими при наступлении условий, препятствующих избранию (ст. 40, 43 и 45).

60. В своих суждениях и решениях член Государственной Думы не может быть связан наказами или указаниями своих избирателей.

62. Вне Государственной Думы члены ее не подлежат никакому преследованию или ответственности за поданный при отправлении обязанностей члена Государственной Думы голос, или за выраженные при отправления сих обязанностей суждения.

63. Во время собраний Государственной Думы члены ее не могут быть, без предварительного разрешения подлежащей Палаты, ни привлечены к уголовному следствию и суду, ни подвергнуты домашнему аресту или взятию под стражу по подозрению в совершении преступного деяния, или личному задержанию по несостоятельности, ни вызваны в какой либо суд или иное место в качестве свидетеля или сведущего лица. Из сего исключается лишь тот случай, когда член Государственной Думы будет застигнут при совершении преступного деяния или тотчас после его совершения (п. 1 й ст. 257 уст. угол, суд.), или когда в течение суток по обнаружении признаков преступного деяния (ст. 250 уст. угол, суд.) возникнет против члена Государственной Думы подозрение и основание для принятия против него мер к пресечению способов уклоняться от следствия (ст. 257 уст. угол. суд.). Но и в этих случаях подлежащая палата Государственной Думы должна быть немедленно уведомлена о последовавшем, причем от Палаты, к составу которой принадлежит задержанный член Государственной Думы, зависит утвердить или, наоборот, отменить сделанное распоряжение о задержании.

Возникшее до открытия собрания уголовное производство против члена Государственной Думы, равно как всякого рода лишение его свободы, прерываются на все время собрания, если того потребует подлежащая палата.

64. Члены Государственной Думы получают вознаграждение в размере, определенном законом. Отказ от вознаграждения не приемлется.

Глава третья. О собраниях Государственной Думы.

65. Собрания (сессии) обеих палат открываются, прерываются и закрываются одновременно.

66. Собрания Государственной Думы созываются и закрываются Императорскими приказами.

67. Собрания Государственной Думы созываются ежегодно на третий понедельник октября месяца, если не будет усмотрена надобность в более раннем, в тот год, созыве палат.

После досрочного распущения палаты народных представителей (ст. 47) собрание Государственной Думы созывается не позднее, как спустя два месяца после срока выборов.

71. Перерывы в занятиях собрания не могут воспоследовать без согласного постановления о том обеих палат; такие перерывы не могут быть продолжительнее одного месяца.

Палаты не могут постановить о перерыве своих занятий более чем на десять дней, если министрами будет заявлено против того возражение.

Прекращение занятий, обусловленное соблюдением воскресных, праздничных и иных неприсутственных дней, не почитается перерывом собрания.

Глава четвертая. О внутреннем устройстве и порядке занятий Государственной Думы.

76. Заседания обеих палат происходят публично; но, по предложению председательствующего или десяти присутствующих членов, заседание объявляется тайным, после чего палате сообщаются основания, побуждающие требовать тайного продолжения заседания, о чем палата и постановляет свое решение.

78. Решения палат постановляются по простому большинству голосов, за исключением случаев, предусмотренных в статьях 95 и 96-й. Для действительности постановленного решения необходимо участие в голосовании по крайней мере половины законного числа членов палаты…

79. Министры, хотя бы они не состояли членами палаты, имеют, по их должности, право присутствовать во всех заседаниях ее и участвовать в обсуждении всех рассматриваемых ею вопросов.

80. Высшее заведывание охраною порядка внутри принадлежащих палатам зданий и в прилегающей местности (ст. 50-я) принадлежит председателям подлежащих палат или, в случае пребывания обеих палат в черте одной и той же местности, одному из председателей по очереди, на время каждого собрания. В распоряжении председателей состоит для сего в потребном числе особая стража, им исключительно подчиненная.

Глава пятая. О предметах ведомства и пространстве власти Государственной Думы.

82. Проекты законов, прежде представления их на усмотрение Императора (ст. 84-я), предлагаются на обсуждение обеих палат Государственной Думы (ст. 5-я).

83. Означенные проекты предлагаются Государственной Думе путем внесения их в одну из палат министрами, от имени Императора, или же возникают в среде которой либо из палат по предложению не менее чем 30 членов в палате народных представителей или 15 членов в земской палате. Проект в том виде, в каком он принят в одной из палат, передается в другую. В случае предложения этою последнею поправок он возвращается на рассмотрение палаты, обсуждавшей его первоначально.

84. Одобренные обеими палатами проекты представляются государственным канцлером Императору, располагающему их утверждением.

85. Проекты законов, отклоненные одною из палат Государственной Думы или Императором, не могут быть предлагаемы вновь в течение того же собрания Государственной Думы.

86. Государственные договоры, мирные и торговые, а равно все те, которые сопряжены с установлением для государственной казны обязательств, с изменением границ государственной территории, или исполнение которых требует изменения или дополнения действующих законов, получают силу не прежде, как по одобрении их Государственной Думой в законодательном порядке (ст. 82-84-я).

87. Государственная роспись устанавливается не более, чем на годичный срок, особым законом. Но сумма, отпускаемая из государственной казны в личное распоряжение Императора и на содержание Императорского двора, определяется Государственной Думой в начале каждого царствования и в течение его не может быть изменяема без согласия Императора.

88. Проект государственной росписи предлагается скачала палате народных представителей, от которой, будучи одобрен, передается в земскую палату. Проект росписи, одобренный обеими палатами, представляется Императору (ст. 84-я).

89. Установление податей, налогов, пошлин и иных сборов, государственных займов, принятие государством гарантий, установление штатов, разрешение государственных сооружений, отчуждение отдельных государственных имуществ или доходов, сложение недоимок и казенных взысканий и вообще, установление всякого рода государственных доходов и расходов, если не предусмотрено государственной росписью, может последовать не иначе, как путем издания особого о том закона.

90. Палатам Государственной Думы предлагаются на их рассмотрение и утверждение все отчеты по исполнению государственной росписи.

92. Во время собраний Государственной Думы члены ее имеют право обращаться с запросами как к отдельным министрам, так и к совету министров в целом по предмету образа действий правительства или отдельных правительственных учреждений и должностных лиц. Объяснения по таковым запросам представляются министрами лично подлежащей палате в одном из ее заседаний не позднее определенного палатою срока.

93. Каждая из палат имеет право производить повсеместно расследование чрез посредство избранных ею для того из своей среды комиссий.

94. Учреждение об Императорской фамилии… может быть предметом пересмотра в законодательном порядке не иначе, как по указанию Императора.

Глава шестая. Особенные правила.

95. Если проект закона, принятый одною из палат, будет отклонен другою, или если после возвращения проекта в палату, рассматривавшую его первоначально, с поправками другой палаты и после нового обсуждения такого проекта закона в обеих палатах, не последует согласия решений большинства обеих палат, то каждая из палат имеет право решить о передаче проекта на обсуждение общего заседания Государственной Думы. Такое решение считается состоявшимся, если за него будет по дано не менее двух третей законного числа голосов.

96. Исполнение по решению о созыве общего заседания Государственной Думы приостанавливается впредь до возобновления полномочий народных представителей. После сего в течение трех месяцев по открытии собраний палат вопрос о созыве общего заседания Государственной Думы вторично обсуждается палатою, его возбудившей. Если палата большинством двух третей законного числа голосов одобрит прежнее решение, проект закона передается на обсуждение общего заседания Государственной Думы. <…> Решения общего заседания Государственной Думы принимаются простым большинством голосов и почитаются равносильными согласному решению большинства обеих палат.

97. Если разногласие решений обеих палат последует при обсуждении государственной росписи, и если после вторичного рассмотрения вопроса, возбудившего разногласие, согласие решений большинства палат не будет достигнуто,-спорные вопросы вносятся на обсуждение общего заседания Государственной Думы, не выжидая возобновления полномочий народных представителей и без постановления о сем палат…

РАЗДЕЛ ЧЕТВЕРТЫЙ. О министрах.

98. Государственный канцлер и, по его представлению, прочие министры назначаются указами Императора.

Таковыми же указами означенные лица увольняются от должности.

99. Государственный канцлер председательствует в совещаниях министров; звание государственного канцлера совместимо с управлением одним из министерств.

100. Каждый министр в отдельности ответствует: 1.) за свои личные действия или распоряжения; 2) за действия и распоряжения подчиненных ему властей, основанные на его указаниях; 3) за скрепленные его подписью указы и иные акты Императора.

101. Государственный канцлер и прочие министры в совокупности ответствуют перед палатами государственной Думы за общий ход государственного управления.

102. За совершенные при отправлении должности нарушения законов или прав граждан министры подлежать гражданской и уголовной ответственности.

За умышленные нарушения постановлений сего основного закона и за нанесение тяжкого ущерба интересам государства превышением, бездействием или злоупотреблением власти министры могут быть привлекаемы каждою из палат Государственной Думы к ответственности, с преданием суду общего собрания первого и кассационных департаментов правительствующего сената.

103. Помилование осужденного министра может последовать не иначе, как по ходатайству той палаты, постановлением которой он предан суду.

РАЗДЕЛ ПЯТЫЙ. Об основах местного самоуправления.

104. Области, губернии, уезды и волости или соответствующие им деления образуют самоуправляющиеся союзы, именуемые земствами. Города образуют самоуправляющиеся общины.

106. Местное самоуправление низших союзов имеет быть основано на всеобщем, равном, прямом и закрытом голосовании. Каждое лицо, имеющее право участия в выборах в палату народных представителей, имеет право такого же участия в местных выборах, если оно прожило в данном месте - уезде или городе - не менее одного года, или в течение того же срока уплачивало местные земские или городские сборы. Собрания высших самоуправляющихся союзов могут быть избираемы собраниями низших таковых же союзов.

РАЗДЕЛ ШЕСТОЙ. О судебной власти.

109. Места и лица, отправляющие правительственную (административную) власть, не могут быть облекаемы судебною властью.

110. Судебный установления не могут быть в подчинении иной власти, кроме судебной.

111. Судьи не могут быть, против своего желания, ни увольняемы, ни перемещаемы, ни устраняемы от исполнения должности, иначе как по постановлению подлежащего суда и по основаниям, в законе определенным.

112. Никакие изъятия из общего порядка уголовного судопроизводства с участием присяжных заседателей, по роду преступлений, не допускаются, исключая случая, предусмотренного в статье 102-й настоящего закона. Должностные лица за нарушения законов и прав граждан, совершенные при отправлении служебных обязанностей, подлежат судебной гражданской и уголовной ответственности на общем с прочими гражданами основании; для привлечения должностных лиц к суду не требуется ни заключения, ни предварительного согласия их начальства.

113. Никто не устраняется от внесения в списки присяжных заседателей на основании своего имущественного или общественного положения.

Избирательный закон .

Конституционные проекты в России XVIII - начала XX века. М, 2010

§ 20 Самодержавие

Государственное устройство Российской Империи определяется двумя статьями Основных Законов: первою и сорок седьмою. Ст. 1 определяет свойства власти, принадлежащей монарху. “Император Российский, говорится в ней, есть монарх самодержавный и неограниченный. - Повиноваться верховной Его власти не только за страх, но и за совесть Сам Бог повелевает”. Тут указаны три свойства: верховность, самодержавие, неограниченность. Обозначение власти монарха верховною показывает, что ему принадлежит высшая безответственная власть в государстве, как это имеется в каждой монархии. Самодержавие и неограниченность показывают, что вся полнота власти сосредоточивается у нас в руках монарха. Ст. 47 указывает, что осуществление самодержавной власти русского царя совершается согласно началу законности. “Империя Российская управляется на твердых основаниях положительных законов, учреждений и уставов, от Самодержавной Власти исходящих”. Самодержавием существующее у нас государственное устройство отличается от монархии ограниченной, законностью - от деспотии, где место закона заступает ничем не сдерживаемый личный произвол правителя.

Самодержавие установилось в России издавна. Даже видящие в нем начало, занесенное к нам извне, с Востока или из Византии, а не самобытно развившееся у нас, относят установление его к эпохе татарского ига или по крайней мере не позже XVI века. Но подстатейные ссылки ст. 1 Осн. Зак. не восходят далее, как до XVIII века. Это объясняется, во-первых, теми рамками, какими было обставлено составление Свода Законов. Законодательный материал, которым пользовались его составители, был ограничен 1649 годом. Законодательные акты, появившиеся ранее Соборного Уложения царя Алексея Михайловича, вовсе не принимались в соображение. Во-вторых, найти общую формулировку такого исконного начала русского государственного быта, как самодержавие, в отдельных указах сравнительно поздней эпохи было делом не легким. Приходилось подыскивать в указах случайное выражение для всех бесспорного начала. И те узаконения, которые указаны составителями Свода, как источники ст. 1 Осн. Зак., не вполне соответствуют важности выраженного в нем начала. Источником второй части, указующей на религиозное освящение самодержавной власти, послужил духовный регламент, а именно то его место (ч. I, п. 2), где в доказательство превосходства коллегиального устройства для церковного управления указывается, что и монархи самодержавные не обходятся без советников. “Монархов власть есть самодержавная, которым повиноваться Сам Бог за совесть повелевает; обаче советников своих имеют, не токмо ради лучшего истины взыскания, но дабы и не клеветали непокорные человецы, что се или оно силою паче и по прихотям своим, нежели судом и истиною заповедует Монарх” (П. С. 3., № 3718, ч. I, п. 2, стр. 316). Первая часть ст. 1, устанавливающая собственно начало самодержавия, имеет своими источниками Воинский артикул 1716 г., Морской устав 1720 г., манифест Анны Иоанновны 1730 г. и Учреждение Императорской фамилии 1797 г. Из всех этих законодательных актов общее выражение начала самодержавия содержит только манифест Анны Иоанновны, потому, конечно, что ей одной пришлось противопоставлять самодержавие попытке его ограничить со стороны верховников. “Понеже верные Наши подданные, говорится в этом манифесте, все единогласно Нас просили, дабы Мы Самодержавие в Нашей Русской Империи, как издревле прародители Наши имели, восприять соизволили” (П. С. З., № 5509, февр. 28). В Воинском Артикуле и Морском уставе, которые дословно повторяют друг друга, говорится собственно не о самодержавии, а о самовластии и притом в объяснение того, почему за оскорбление величества положена смертная казнь (П. С. З., № 3006, арт. 20 толк., стр. 325 и № 3435, ч. V, ст. 2 толк., стр. 59). “Ибо Его Величество есть Самовластный Монарх, который никому на свете о своих делах ответа дать не должен, но силу и власть имеет свои государства и земли, яко христианский государь во своей воле и благомнению управлять”. Это неудачное и нигде более в вашем законодательстве не встречающееся выражение: “самовластный”, как видно из немецкого текста артикула, употреблено там в смысле “суверенный” (ein souveräner Monarch). Наконец, в Учреждении Императорской фамилии, § 71, говорится только об отношении монарха к членам Императорской фамилии. “При всех сих данных преимуществах ненарушимым залогом поставляется иметь каждому из фамилии Нашей к Царствующему лицу совершенное почтение, повиновение и подданство, равномерное и миролюбивое отношение в сохранении семейной тишины и согласия. Царствующий, яко неограниченный Самодержец во всяком противном случае имеет право от назначенного Нами отрешать. (П. С. З., № 17906, § 71, стр. 585). Если, тем не менее, составители Свода на первое место поставили ссылку именно на учреждение Императорской фамилии, то это объясняется, вероятно, тем, что в одном этом акте встречается принятое в Своде сочетание определений: самодержавный и неограниченный.

Сопоставление слов: самодержавный и неограниченный как бы указывает, что законодатель хотел ими обозначить два различных свойства власти. Выражение § 71 Учр. Импер. фамилии “неограниченный Самодержец” как бы предполагает, что может быть Самодержец и ограниченный. И действительно, Сперанский в своем Руководстве старался придать этим словам различный смысл. Двумя словами, говорит он, весьма многозначительными, выражается в наших законах полнота верховной власти: самодержавием и неограниченностью. Слово самодержавие имеет два разных смысла. Кода оно прилагается к государству, то оно означает независимость государства от всякой посторонней власти. В сем смысле все государства независимые могут быть названы государствами самодержавными. Когда оно прилагается к особе государя, то оно означает соединение всех стихий державного права во всей полноте их без всякого участия и разделения. Слово неограниченность власти означает то, что никакая другая власть на земле, власть правильная и законная, ни вне, ни внутри империи, не может положить пределов верховной власти Российского самодержца. Итак, если судить по форме изложения, Сперанский различает самодержавие и неограниченность. Но по содержанию он определяет их так, что понятия эти совпадают. В самом деле, “соединение всех стихий державного права”, очевидно, ничего другого означать не может, как то, что не существует никакой другой власти, которая бы ограничивала масть монарха. Следуя примеру Сперанского, Градовский и Романович-Славатинский также стараются различить самодержавие и неограниченность. Романович-Славатинский повторяет в сущности слова Сперанского. Градовский проводит это различие несколько иначе. Название “неограниченный”, по его мнению, показывает, что воля императора не стеснена известными юридическими нормами, поставленными выше его власти. Выражение “самодержавный” означает, что русский Император не разделяет своих верховных прав ни с каким установлением или сословием в государстве, т. е., что каждый акт его воли получает обязательную силу независимо от другого установления.¹* Однако, и в таком определении самодержавие и неограниченность сливаются воедино. Существование “юридических норм, поставленных выше воли монарха”, возможно, конечно, только под условием “разделения верховных прав между ним и другими установлениями”.

Сопоставление статей первой и второй Осн. Зак. показывает, что и сам законодатель не придавал выражению “неограниченный” строго определенного значения. Ст. 2 постановляет, что когда наследство престола дойдет до лица женского, то Императрице принадлежит та же самая власть, что и Императору, но при этом власть эта, вместо “неограниченной и самодержавной”, называется “верховной и самодержавной”. Так как это та же самая власть, то, очевидно, “неограниченный” и “верховный” на языке Свода - синонимы. Из этого должно заключить, что, определяя власть монарха, как самодержавную, неограниченную, Свод Законов не обозначает этими словами различных ее свойств, а для большей ясности одно и то же свойство определяет двумя однозначащими словами.

Самодержавие имеет, как на это справедливо указал сам Сперанский, два различных смысла: им означается и внешний, международный суверенитет государства, и внутренняя безраздельность власти монарха. Первый официально принял наименование, самодержца Иван III, и тогда, как не без основания замечает Ключевский²* оно указывало именно на внешний, международный суверенитет, на внешнюю независимость. В таком значении самодержавие употреблялось еще в самом конце XVIII века, как это можно видеть из приведенного выше договора Екатерины II с царем Ираклием II. Когда в договоре этом говорится, что царь Ираклий не признает над собою иного самодержавия, крове власти и покровительства императрицы, то, очевидно, самодержавие употреблено здесь не в смысле абсолютизма, а именно в смысле суверенитета. Но, с другой стороны, уже Иоанн Грозный толкует самодержавие именно в смысле безраздельного сосредоточения всей полноты государственной власти в руках монарха, когда замечал Курбскому: “како же и самодержец наречется, когда не сам строит?” В таком смысле употребляется самодержавие и в манифесте Анны Иоанновны 28 февраля 1730 года, и в Екатерининском Наказе, ст. 9: “государь есть самодержавный, ибо никакая другая, как соединенная в его особе власть не может действовать сродно с пространством толь великого государства”, и в манифесте 29 апреля 1881 года: “Глас Божий повелевает Нам стать бодро на дело правления с верою в истину Самодержавной власти, которую мы призваны утверждать и охранять для блага народного от всяких на нее поползновений”. В таком смысле это слово употребляется ныне в обыденной речи. Без сомнения, и в Своде Законов самодержавие означает не внешнюю самостоятельность власти, а внутреннюю ее безраздельность.

Итак, следует признать, что понятие самодержавия объемлет собою понятие неограниченности, в смысле сосредоточения в руках монарха всей полноты государственной власти. Если Осн. Зак. наряду с самодержавием упоминает еще и о неограниченности власти, то только для большей ясности. Иначе неограниченность не могла бы быть опущена в определении власти Императрицы, во всем равной с властью Императора.

Дополнение . Статья 4 действующих Основных законов (свод законов, т. I, ч. I, изд. 1906 г.) постановляет: “Императору Всероссийскому принадлежит верховная Самодержавная власть. Повиноваться власти его не только за страх, но и за совесть нам Бог повелевает”. Из сравнения этого текста с текстом прежней ст. 1 Основных законов явствует, что в новой характеристике власти Императора Всероссийского опущен признак неограниченности и сохранены признаки самодержавия и верховности. Что касается верховности, то с точки зрения, принимаемой Н. М. Коркуновым, она не является решающим моментом для заключения о наличности в России той или другой формы монархического строя. Этим решающим моментом должно, напротив, считать исчезновение из характеристики императорской власти эпитета “неограниченный”, что вытекает из сопоставления статей 4, 7, 10, 11 и 86 основных законов.

По смыслу их Государь Император осуществляет законодательную власть в единении с Государственным Советом и Государственной Думой; никакой новый закон не может воспоследовать без одобрения Государственного Совета и Государственной Думы и восприять силу без утверждения Государя Императора; указы и повеления в порядке верховного управления издаются Государем Императором в соответствии с законами, в делах же управления подчиненного определенная степень власти вверяется подлежащим местам и лицам от Государя Императора согласно закону. Таким образом власть управления, осуществляемая или самостоятельно Государем, или по уполномочию от него и согласно закону иными органами государства, оказывается подчиненной иной, высшей форме проявления государственной власти, называемой властью законодательной; а эта последняя не может уже быть осуществляема самостоятельно Государем и предполагает совместные действия монарха, Государственного Совета и Государственной Думы. Поэтому-то начало неограниченности, или, по толкованию Н. М. Коршунова, сосредоточения всей полноты власти в руках монарха, и не могло быть сохранено в постановлениях основных законов о существе Верховной Самодержавной власти. И если Император Всероссийский и в настоящее время именуется неограниченным Самодержцем в Учреждении о Императорской Фамилии в ст. 222 Св. зак., т. I, ч. I, изд. 1906 г., то и из содержания этой статьи и из места, занимаемого ею в системе основных законов, ясно, что она имеет в виду власть царствущего Императора над членами Императорского Дома.

При этих условиях, хотя власть Государя Императора по-прежнему называется самодержавной, самодержавие в современном государственном строе России не может быть понимаемо, как начало равнозначащее неограниченности. Государь Император при действии новых основных законов есть монарх ограниченный или, по установившемуся и употребительному выражению - конституционный, и государственный строй России есть строй ограниченной или конституционной монархии. Началу самодержавия должно быть, таким образом, дано иное толкование. Наиболее часто оно толкуется, как означающее внешний международный суверенитет государства, то есть так, как оно, по указанно Н. М. Коркунова, понималось иногда до конца Х VIII столетия.

Примечания:

¹* Градовский . Начала I, стр. 1 и 2, (Собрание сочинений, т. 7).

²* Ключевский . Боярская дума, 2 изд. 1883, стр. 258.

Тест № 10

Вариант № 2

Часть А

Часть В

Часть С

Статья №47 Основных государственных законов Российской империи (1906 г.) гласила: «Российская империя управляется на твердом основании законов, уставов и учреждений, от самодержавной власти исходящих». Какая форма правления закреплена в приведенном фрагменте законов? Приведите два характерных признака этой формы правления.

Тест № 11

Вариант № 1

Часть А

Часть В

В ходе кампании по выборам главы областной администрации один из кандидатов, зарегистрированный избирательной комиссией, был снят с предвыборной гонки. Суд оставил решение Избиркома в силе. Какими законными основаниями могла руководствоваться Избирательная комиссия при отстранении кандидата? Укажите три основания

Тест № 11

Вариант № 2

Часть А

Часть В

Часть С

В день выборов депутатов Государственной Думы у избирательных участков производилась раздача листовок в пользу одного из кандидатов. Как вы оцениваете приведенный пример с точки зрения российского законодательства о выборах? По каким правилам (укажите три) должна вестись предвыборная кампания кандидатов в депутаты?

Тест № 12

Вариант № 1

Часть А

Часть В

Часть С

Укажите три основных цели юридической ответственности, предусмотренных российским законодательством.

Состояние государственного управления и службы определя­лось во многом качеством, ролью чиновной служилой бюрокра­тии. В начале XIX в. сказывались пагубные последствия осво­бождения дворян от обязательной государственной службы, жа­лованных им привилегий, отказа от петровского принципа повы­шения в чине при занятии соответствующей должности. Стрем­ление получить более высокий чин без должностного продвиже­ния, без учета служебных качеств и результатов породило своеобразную чиноодержимость. Чин стал целью жизни, он давал исключительные привилегии, право владеть землей, крепостны­ми крестьянами, эксплуатировать. Росла чиновная номенклатур­ная бюрократия, продвигалась по рангам соответственно действу­ющей Табели о рангах, добивалась новых привилегий, обретала относительную самостоятельность, бесконтрольность, погрязала в пороках, что снижало эффективность административных ре­форм. Администрация, суды в центре и на местах были пораже­ны эпидемией злоупотреблений (казнокрадство, взяточничество, мздоимство, хищения, бюрократическая волокита) и тяжелым бременем давили народ России. Растущие постоянно налоги, в том числе и на содержание бюрократии, оборачивались беднос­тью податного населения, миллионными недоимками. Выруча­ли доходы от винной торговли.

В начале века оставалась непопулярной среди дворянства граж­данская служба, куда переходили неприспособленные к армей­ской службе или отстраненные от нее. Сказывались недостаточ­ное образование, низкая квалификация чиновничества.

При помощи М.М. Сперанского и других усилена линия на повышение образованности чиновничества, упорядочено чинопроизводство. По указу (3 апреля 1809 г.) на основе его проекта придворные звания камергера и камер-юнкера стано­вились лишь простым отличием, перестали давать право на получение чина, но обязывали служить повседневно, ответ­ственно, аккуратно.

Нашумевшим оказался впоследствии и подготовленный втайне М.М. Сперанским указ «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в кол­лежские асессоры и статские советники» (6 августа 1809 г.), извест­ный в истории государственного управления и службы как закон об экзаменах 1 .

Со времен Екатерины II гражданские чины коллежского асес­сора (8-й класс) и статского советника (5-й класс) приобретались преимущественно выслугой, но не заслугой и гарантировали зна­чительные классные привилегии, предусмотренные для чинов­ников правительственных учреждений. Теперь получить эти чины можно было при наличии университетского образования, сдан­ных в университете экзаменов по предусмотренной указом специализированной и обширной учебной программе, рассчитанной на несколько лет обучения, а также 10-летнего опыта службы, включая два года на ответственной должности.

Есть свидетельства о благотворном воздействии инициативы великого реформатора российского управления. «Университеты наполнились молодыми дворянами, знания развивались с необыкновенной быстротою, и мы все, тогдашние молодые люди, благословляли впоследствии этот указ, расширивший круг наших познаний и давший нам большие преимущества просвещения перед стариками» 1 .

Подготовке кадров для управления, специалистов по гуманитарным и точным наукам способствовали не только открытие новых университетов в Харькове, Казани (1804 г.), Петербурге (1819 г.), Киеве (1834 г.), но и лицеев. М.М. Сперанский разработал правила для лицея, сформулировал принципы обучения и воспитания чиновников для центральных ведомств. Лицеи являлись привилегированными, закрытыми учебными заведениями. Царскосельский (1811 г.), Демидовский (1815 г.) в Ярославле имели сословно-дворянский характер, давали уровень знаний, близкий к университетскому. По статусу лицеи стояли вслед за университетами. Царскосельский лицей окончили с 1817 по 1842 г. 286 выпускников (по 24 в год), в том числе 50 офицеров и 236 гражданских чиновников. В последующие годы все выпускники этого лицея, переехавшего в Петербург под именем Александ­ровского, поступили на гражданскую службу, пополнив образо­ванную прослойку чиновничества 2 .

При Николае I, который предпочитал опираться преимуще­ственно на армию, полицию и чиновное, бюрократическое дво­рянство, усовершенствованы подготовка служилой бюрократии и чинопроизводство. На основании специальных указов от 21 ап­реля 1826 г. и 7 ноября 1850 г. (п. 3) изменен порядок прохожде­ния государственной службы, введены строгие правила по со­блюдению формулярного (послужного) списка, повышению де­ловой квалификации каждого чиновника независимо от ранга. Предусмотрены различные формы поощрения верноподданничества и служебного карьеризма: жалованье, благодарности, по­четные звания, пособия, ордена, знаки беспорочной службы в течение 15 и 40 лет и др., что способствовало чинопродвижению, стимулировало служебное рвение и качество. В то же время из чиновной среды изгонялись политически неблагонадежные лица. Определилась в первой половине XIX в. и тенденция наращива­ния числа государственных чиновников, увеличившегося за пол­века вчетверо; усиления их влияния на систему управления как в центре, так и на местах, что позволяло утверждать: «Россией пра­вят столоначальники» 3 .

В первой половине XIX в. проведена уникальная систематиза­ция законов, которая в отличие от ряда неудачных попыток XVIII в. завершилась успешно.

Повелением Александра I создана специальная комиссия 1 , приступившая к выявлению, собиранию, обработке законов с 1649 г. Затем преобразована кодификационная комиссия при Гос­совете. Николай I повелел привести в порядок существующие акты. 31 января 1826г. создано специальное Второе отделение собственной Е.И.В. канцелярии под руководством М.А. Балугьянского 2 . В том же году приступили к работе М.М. Сперанский и выделенные ему в помощь чиновники 3 . За короткое время выявлено в разных учреждениях, ведомствах более 30 тыс. указов, Манифестов, грамот, уложений, других законодательных актов за 176 лет после Уложения 1649 г. до манифеста о вступлении на престол Николая I 13 декабря 1825 г. М.М. Сперанский планировал применить при их обобщении кодификационный метод, Объединить старые нормы, дополнить их новыми, привести законодательство в соответствие с требованиями новой исторической ситуации, создать новое уложение, выделить коренные или «Основные законы (фундаментальные), законы о наследовании пре­стола, о порядке законодательства, о правах разных сословий, положить в основу деление права на публичное и частное, иду­щее от западноевропейских концепций, восходящих к римскому праву. Он называл эти две группы законов государственными и гражданскими. Николай I указал ничего не менять в законах и не предлагать новые.

М.М. Сперанскому удалось обобщить законотворчество, отредактировать многие законы, освободить их от неточных, двусмысленных формулировок, многословия, противоречащих друг другу узаконений. Подготовлено 40 томов с 30600 законами, 5 то­мов приложений, указатель в виде Полного собрания законов Российской империи (ПСЗ РИ) 4 .

На основании ПСЗ подготовлено 15 томов в 8 книгах дей­ствующих законов, составивших Свод законов Российской империи 5 (СЗ РИ). Свод составлен по оригинальной системе М.М. Спе­ранского с учетом лучших европейских образцов. В отдельных томах и книгах объединены законы о власти, высшем, централь­ном, местном управлении, о государственной службе, сослови­ях, полиции, цензуре, ссылке, представлены разделы гражданс­кого, уголовного, процессуального права. Подготовленные ПСЗ и СЗ проверены семью ревизионными комиссиями. 10 января 1832 г. Госсовет одобрил ПСЗ и СЗ, решив ввести в действие с 1 января 1835 г. 6

По инициативе М.М. Сперанского, расставшегося с либе­рально-конституционными идеями своих отвергнутых властью проектов, введено понятие «Основных государственных законов Российской империи», в качестве которых систематизированы в первом томе «Свода законов Российской империи» император­ские законы XVIII - начала XIX в. о государственном устрой­стве, самодержавном правлении. Первым среди них поставлен екатерининский закон «Император российский есть монарх самодержавный и неограниченный. Повиноваться верховной его власти не только за страх, но и за совесть сам Бог повелевает». Другими основными законами закреплена вся система самодер­жавной власти и управления: исключительно лишь самодержца право на законодательство, управление, суд. Воля монарха - источник и воплощение основных государственных законов империи. Они стали юридическим обоснованием абсолютной власти представителей немецкой, голштинской династической линии на российском престоле, для которых россияне должны быть исполнительными, законопослушными верноподданными. «Империя Российская управляется на твердых основаниях поло­жительных законов, учреждений и уставов, от самодержавной власти исходящих», - закреплено в основных законах абсолют­ное право монархов на власть и управление во всей государ­ственной системе 1 . Тем самым сформулирована представляв­шаяся тогда вечной, незыблемой для России правовая основа, исключающая любое конституционное ограничение самодержа­вия каким-либо представительным сословным или многосослов­ным учреждением 2 .

Государственное управление и служба опирались с тех пор на законы, систематизированные с учетом самодержавных задач и потребностей, удобства работы управленческого бюрократичес­кого аппарата.

В истории административных преобразований первой поло­вины XIX в. выделяются три стадии, рубежами которых стали победа в Отечественной войне 1812 г. и скандальная смена брать­ев-монархов в декабре 1825 г., выступления 3 декабристов, их казни и репрессии. Первая стадия характеризуется административны­ми преобразованиями. Послевоенный политический курс Алек­сандра I означал не только отказ от них, но и контрреформирова­ние отдельных сфер управления, что вообще присуще самодер­жавному реформаторству и определило реакционное содержание политики государственного управления во второй стадии. В 1825 г. она вылилась в усиление имперского характера управления, под­чинения лично императору всех органов высшего и центрального уровня, придания всей системе управления необычных черт и методов. Идея конституции для России объявлена преступной Николаем I, активные и последовательные ее сторонники приня­ли смерть на эшафоте, обречены на каторгу в сибирских рудни­ках.

Представители голштинской династической линии на рома­новском престоле укрепили свое самовластие, связывали с само­державием победу над Наполеоном, рост международного авто­ритета российских императоров, в этом видели свое предназна­чение - властвовать и управлять русским народом.

Пирамиду власти и управления венчал по-прежнему импера­тор. Оформлена идеология управления в виде карамзинско-уваровской триады «самодержавие, православие, народность», что определило содержание государственной доктрины почти на сто­летие.

Была утрачена благоприятная возможность преобразования государственного управления на основе конституции, представи­тельства, создания правового государства и гражданского обще­ства. Государственное управление базировалось по-прежнему на таких средневековых устоях, как абсолютизм, вотчинно-поместное начало, крепостничество, сословность.

В отличие от эволюции управления Англии, Америки и дру­гих стран в России происходило усиление самодержавной приро­ды государственного управления, его централизация, бюрокра­тизация, регламентация, военизация, полицеизация и жандармеризация. Обычные функции государственного управления пере­давались органам полиции, политического сыска. Это придало новые черты абсолютистскому управлению, произошло вступле­ние его в новую фазу - фазу формирования полицейского госу­дарства.

Посетивший в 1839 г. Россию известный путешественник, литератор маркиз де Кюстин неоднократно беседовал с Нико­лаем I, многое увидел и потом отметил в книге наличие господ и рабов, господство бюрократии, отсутствие правосудия, назвал Николая I тюремщиком одной трети земного шара, где «цивили­зация» прикрывает варварство 1 .

Поражение в Крымской войне обнажило со всей беспощад­ностью гнилость николаевского государственного устройства и управления, которое стесняло Россию, ограничивало ее потенци­альные возможности и развитие. По признанию известного исто­рика С.М. Соловьева, пришлось расплачиваться русскому наро­ду за тридцатилетнюю ложь, тридцатилетнее подавление всего живого, духовного, народных сил. Николай I пытался 30 лет доказать целесообразность для народов России жесткого самодержавного управления и привел страну к катастрофе в войне с государствами, имевшими другие системы управления 2 .

Был нанесен страшный удар по стремлению монархов сохра­нить Россию как заповедный остров феодальной, крепостничес­кой системы государственного управления.

Увеличилась пропасть между властью и обществом, бюрок­ратически-сословной системой управления и многомиллионным крестьянством, пребывающем в крепостном рабстве.

Противоречия ослабляли считавшиеся традиционно фундаментальными основы абсолютистского государственного управ­ления. Россия оказалась перед выбором: революция снизу или реформы сверху.